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　　摘要
　　监管体系要达到有效率的监管效果，除了要需要明晰的监管框架外，还需要建立各监管主体之间的协调机制以提高监管有效性，完善法律、信用环境、信息披露机制、税收等制度环境予以保证市场约束功能的发挥。因此，本部分从法律、信用体系、会计审计标准及税收待遇四个方面入手对构建有效行业监管模式所需的相应制度要求进行了研究。
　　(一)中国担保行业监管协调机制的构建
　　有效的监管除了需要明晰的监管框架外，还必须加强各个监管层次之间的协调。要实现这个目标，首先必须明确划分各部门的监管职责，避免政府部门监管重复，确保不同性质不同层次的监管主体履行不同的职责。同时，需要加强各部门内外的协调力度，强化合理监管。合理的金融监管协调机制是指在牵头机构、各监管机构之间建立的支持、配合和沟通协调机制。其主要体现在：一是行业监管主体和业务监管主体之间的协调与配合：行业监管部门在制定行业政策、规划行业发展时要充分考虑业务监管部门的意见，业务监管部门在制订业务监管细则时也要遵循行业"统一规则"；二是监管机构之间针对业务交叉领域的协调与合作；三是政府监管部门与行业协会的协调与交流。
　　1、"统一规则"与"分类监管"之间的协调
　　"统一规则"和"分类监管"是担保行业监管的两个不同层面。"统一规则"指的是由行业主管部门负责规划整个担保行业的发展，其监管职责是从担保行业的整体出发来制定指导方针和法律规定，起草《担保机构管理条例》，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。而"分类监管"指的是根据担保业务的种类，由相关的业务主管部门从各自行业、业务的角度考虑，充分利用各自在行业内的专业化优势，针对不同的业务性质采取不同的监管原则，对担保机构进行功能性监管，并在坚持大方针的前提下制定各自监管范围内的具体监管细则，比如最低资本金的规模、会计准则、资本金补偿机制、风险准备金的提取办法、放大倍数限制和违规处理办法等等。
　　从法律层面来看，"统一规则"与"分类监管"所制定的法规的性质属于两个不同层面。"统一政策"部门制定的法规为行业基本法规。中国之前制定的《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，但对担保机构却未做任何规定，导致对担保机构的监管无法可依。因此行业主管部门有必要起草制定《担保机构管理条例》，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护整个担保体系稳定运行。而"分类监管"的政府部门，则是在各自监管范围内制定各种具体监管细则，属于行业规范，效力较低。各种细则必须遵守行业基本法规，不得超过其范围或发生冲突。
　　从制度层面来看，"统一规则"与"分类监管"也属于监管过程中的两个不同层面。"统一规则"属于整个行业战略层面的监管，关注的是整个行业的发展和整个系统所聚集的风险。"分类监管"属于实际业务操作层面的监管，关注的是行业行为规范和具体运作机制。
　　要落实好这种战略层面和操作层面的协调，首先必须在将监管的两个不同层次在法律上落实。将制定的"统一政策"作为行业基本法规，具有最高效力，适用于所有种类的专业担保机构。"分类监管"的政府部门，在各自监管范围内制定各种具体监管细则的时候，必须严格坚持"统一规则"这一大方针，不得与其冲突。业务监管部门在出台有关政策时，应征求行业主管部门的同意。"统一规则"的监管主体必须在充分了解基层部门监管信息的基础上，才能制定出符合实际情况的指导方针和行业规划。因此，"统一规则"与"分类监管"的统一首先是建立在两个层面法规相互协调的基础之上。同时，必须从制度上赋予牵头机构相对较高的执行能力。负责"统一规则"的监管机构，在担保行业监管中监管量级层次高于负责"分类监管"的部门，属于牵头机构的性质。由于监管主体行政级别不同，当监管职能界限划分不明确的时候，需要由牵头机构作为最后仲裁，对界限进行明确的划分。
　　2、各监管部门之间的协调机制
　　就业务本身属性来看，担保不同于金融业、制造业等一般行业，它属于功能性服务。从功能上讲，担保既有财务杠杆的功能作用，也有信用强化的功能作用。所以许多不同行业都具有对担保业务的强烈需求，于是就造成了担保涉及多个行业和监管部门的状况。多个部门同时进行操作层次的同级监管，必然需要建立一个部门间的协调机制。同时，一些起步较早、规模较大担保机构不断进行业务创新，涉及不同领域的担保业务，逐渐走上综合化的经营道路。在这种情况下，一个担保机构必将会同时面对几个监管主体，这样难免会出现重复采集、成本增加、效率降低的情况，并且监管者与被监管者间容易产生争议。例如某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利，进行"监管套利"，达到逃税、内部交易等目的。
　　担保业务的边界随着金融创新，也在不断拓展和延伸之中，不同监管主体如何划分职能必须经过部门间的协调。如果没有建立相应的部门间的协调机制使不同部门能够有效商榷，必然会造成某些业务出现监管重复，某些业务出现监管真空，加大监管难度。
　　建立金融监管部门协调机制是国际金融监管的一个发展趋势，各地已作了有益探索。例如，意大利政府正在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立"常设协调委员会"以最大限度保护投资者的利益，克服目前监管分散的缺陷；法国则新成立了金融市场监督机构(AMF)，主要任务是保护储蓄和投资者，向投资者提供信息以确保股市的良好运作，并参与监督欧洲和国际股市动向 ；英国在财政部、英格兰银行与金融服务局之间签署了"谅解备忘录"并建立了金融协调常务委员会，对英格兰银行与监管部门之间的信息收集、交换和共享方面作了详细的制度安排，英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，金融服务局的代表提供银行及金融机构的情况，财政部的代表提供议会及社会的情况。
　　3、建立有效的政府和行业协会的协调沟通机制
　　由于担保市场的复杂性和多变性，尤其是商业性担保业务的不断突破与创新，单靠政 府机构很难实现既能有效管理又不会行政干预过度的目的。并且，与自律机构相比，政府机构离市场较远，信息搜集的成本相对较高，使得政府监管成本上升。相反，自律性组织由市场参与者组成，更能对市场存在的问题做出迅速准确的判断。并且，自律机构可以采取更加灵活的非行政手段，在与被监管机构进行充分沟通的基础上，通过行业指导、行业惯例推行等手段实现对市场的动态监管，同时也更利于市场自身的健康发展。所以，建立和完善政府和行业协会等自律组织的协调机制，是加强对担保行业监管，尤其是以市场监管加行业自律为基本监管模式的商业性担保监管的必要措施。
　　建立政府与行业协会的有效协调机制，包括以下几个方面：
　　1)在法律上赋予担保行业协会应有的地位。担保行业协会作为独立的自律性团体，其地位需要在行业管理办法中体现。这样，行业协会在负责指导全国的担保监管协调合作事宜，加强各部门的协调配合，沟通担保机构和和监管部门时就有了足够的法律保障。
　　2)行业协会参与各监管部门的定期联席会议。在联席会议上，向政府汇报行业和机构信息，及时反映行业问题，减少政府的信息滞后。并且，协助政府制定行业基本准则，使得制定的政策符合行业实际，政府决策更加有力。担保行业主管部门、担保业务主管部门、行业协会、地方政府等组成了一个多层次的监管网络。通过他们之间的协调与合作，基本上能够有效地覆盖担保业监管的主要领域，有利于逐步形成透明、有效的担保业监管框架。
　　(二)中国担保行业制度环境的完善
　　制度环境是担保行业进行经营活动所依存的外部条件，也是对该行业进行监管必不可缺的外部支持。从大的方面看，主要包括法律环境、信用文化环境和政策环境等。相应地，在宏观经济环境稳定的条件下，完善的法律保障、健康的社会信用体系以及相关的政策安排则成为保证行业监管框架有效实施的有利因素。本部分着中给出了判断法律、会计、税收待遇等制度因素是否符合行业监管要求的相关标准，同时对中国担保行业面临的制度环境作了简要考察，并结合国外担保行业的相关经验为如何改善当前制度环境提供了初步建议。
　　1、法律体系
　　从担保行业在中国发展至今，并没有法律对担保行业、担保活动做出明确合理的界定。1995年出台的《担保法》虽然对担保活动做出了规范，是目前中国担保行业经营担保业务时主要依据的法律，但由于其在制定之初中国仍处于社会市场经济初期，担保行业自身规模也相对较小，该法律仅侧重普通的担保行为(如银行贷款要求的担保、企业间担保等)，对于构成行业主体的专业性担保机构的运作活动却未能给予明确规定。此外，由于物权法的缺位，担保法在理论上先天不足，其粗略的原则性规定难以容纳复杂的商品经济关系。特别是随着担保已不再是一般的民事法律行为，继成为政府支持中小企业发展的一种政策工具之后，担保实际上已成为资金市场的一种金融活动，特别是随着专业担保机构的实践活动越来越丰富多样，越来越多的实践问题无法在现行担保法上找到解决方案，体现了现有法律的不足
　　其次，对参与担保的专业担保机构所做出的法律规范效力也相对薄弱。作为中国担保业运营主要法律依据的《担保法》，在规范担保活动的同时，还应起到明确担保机构性质、给予担保行业准确法律定位的作用。但由于其制定之时，专业担保机构数量极少，所以缺少了对于行业参与主体进行法律规范的部分。虽然随着担保行业的发展，尤其是政策性担保机构的不断涌现